Городские агломерации: проблемы и пути решения

В настоящее время готовится к печати сборник международной научно-практической конференции «Общественное самоуправление как ресурс стратегического развития муниципалитета», которая прошла в Липецке 18 — 19 июля 2014 года. Считаем, материалы конференции были бы интересны всем активным и инициативным жителям — гражданам — нашей страны.

Повторю то, что говорю давно и постоянно — именно территориальное общественное самоуправление является базовым и основополагающим институтом гражданского общества. Очень жаль, что этот институт практически не замечается многими структурами, а со стороны общественных организаций фактически дискриминируется, тем самым подчеркивая фактически существующую бюрократию общественных организаций.

Городские агломерации: проблемы и пути их решения
Игнатьева Александра Витальевна, генеральный директор Союза российских городов, Глава муниципального округа «Текстильщики» г. Москвы

Городские агломерации в последние десятилетия становятся заметным явлением социальной и экономической жизни по всему миру, и Россия в этом не является исключением. Независимо от того, ставит ли государство задачу создания агломераций или нет, они формируются. Улучшаются дороги, транспорт становится все более скоростным, все больше людей имеют личные автомобили.   Отсюда —  заметное усиление суточной (маятниковой) миграции. Человек может жить в одном муниципальном образовании, работать в другом, а ребенка в школу может возить в третье. И все это, как правило, в пределах часа езды. Границы между городами стираются. У муниципалитетов возникает все больше вопросов, требующих совместного решения. Это строительство и ремонт дорог, организация работы межпоселенческого транспорта, финансирование образовательных и досуговых учреждений, вывоз мусора и многое — многое другое.

Сегодня мы уже можем говорить о разработанных концепциях   Барнаульской, Кузбасской, Красноярской, Новосибирской, Владивостокской, Южно-Башкортостанской, Махачкалинско-Каспийской, Самарско-Тольяттинской, Горнозаводской, Ставропольской, Тульской, Ульяновско-Димитровградской, Челябинской агломераций, которые вошли в список пилотных проектов Минрегиона России.
Формирование и развитие предприятий крупных транснациональных корпораций, создание индустриальных парков, как правило, является экономической основой развития агломераций. Особую актуальность это приобретает в условиях реализации государственной программы по развитию индустриальных парков. Формирование производственных кластеров, которые предполагают создание большого количества новых рабочих мест, безусловно, активизирует создание городских агломераций, и наоборот – формирующиеся агломерации и усиление суточной миграции создают серьезные предпосылки для создания на этой территории производственных кластеров.
В процессе подготовки последней муниципальной реформы, в центре внимания оказались вопросы территориальной организации местного самоуправления, проблемы управления крупными городами в целом и городскими агломерациями в частности. И это понятно, ведь именно крупные города являются сегодня центрами экономического роста, а их развитие важное условие обеспечения конкурентоспособности всей страны.

Очень радует, что в настоящий момент Министерство регионального развития РФ уже  имеет сформированную и работающую Межведомственную рабочую группу по социально-экономическому развитию городских агломераций. Заканчивается формирование перечня пилотных проектов по апробации и совершенствованию механизмов управления развитием городских агломераций в Российской Федерации. На сегодняшний день 14 агломераций стали пилотными проектами.

Какие преимущества дает для муниципальных образований и для регионов в целом реализация проектов развития агломераций?

Агломерационные процессы обеспечат равную доступность населения агломерации, не зависимо от места проживания, к рынкам труда и объектам социальной инфраструктуры.

Развитие агломераций будет способствовать усилению концентрации человеческого капитала, инфраструктуры, ресурсов и их эффективному использованию на данной территории, что позволит формировать данные территории как зоны опережающего экономического роста.

Реализация мероприятий по созданию современных дорожных и транспортно-логистических инфраструктурных объектов обеспечит повышение связанности территорий внутри агломераций, повысит мобильность населения, увеличит скорость товаропотоков, сократит логистические издержки.

Развитие агломераций позволит обеспечить ускоренный приток инвестиций в муниципальные образования, оптимизировать многие статьи бюджетных затрат, снизить необоснованную конкуренцию между входящими в агломерацию муниципальными образованиями. Будет формироваться скоординированная градостроительная, инвестиционная, экологическая и инфраструктурная политика, усилятся возможности специализации территорий.

Повысится качество управления территорией. В межмуниципальные органы управления можно будет привлекать специалистов более высокой квалификации с учетом возможностей обеспечения более высокого уровня оплаты труда, проектного и экспертного режима работы, в связи с отсутствием ограничений, применяемых для муниципальных и государственных служащих.

И ,наконец, самый важный эффект от развития агломераций — это повышение уровня и качества жизни людей, а именно, рост среднего уровня заработной платы, улучшение городской среды, качества социального обслуживания, общий рост доходов населения. В результате всё это отразится на стабилизации демографической ситуации региона.
Существуют, конечно, и риски в процессе формирования городских агломераций.

Законодательные риски

Основные риски, особенно начального периода, связаны с отсутствием на настоящий момент законодательно закрепленных механизмов, способствующих формированию городских агломераций и стимулирующих новые формы межмуниципального взаимодействия, особенно в финансово-хозяйственной сфере.

Действующее российское законодательство пока недостаточно четко определяет организационно-правовые основы развития агломераций.  Как оформить договор межмуниципального сотрудничества? Как совместно осуществлять те или иные муниципальные функции? Как финансировать совместную деятельность? Какие управленческие структуры более целесообразны для решения общих вопросов? Данный аспект межмуниципального взаимодействия, как правило, в каждом конкретном случае решается по-разному.
Федеральный закон №131-ФЗ предусматривает как создание межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, так не исключает других форм сотрудничества. Однако, на практике сегодня только деятельность ассоциаций и советов муниципальных образований не встречает правовых проблем.

Нельзя не отметить наличие ряда ограничений и противоречий в законодательстве разных отраслей, без снятия которых эффективная кооперация муниципалитетов оказывается затруднительной.

Ст. 68 Федерального закона №131-ФЗ позволяет создавать межмуниципальные хозяйственные общества в форме ЗАО и ООО. Однако, ч.4 ст. 7 ФЗ «Об акционерных обществах» прямо говорит о том, что муниципальные образования могут быть учредителями только открытых акционерных обществ, причем с долей уставного капитала не менее 25%. А если подобное ОАО будет учреждаться 5-ю и более муниципалитетами, то и в варианте ОАО возникает проблема с возможностью его учреждения муниципалитетами. Очевидно, что авторы этих законов исходили из противоположных экономических концепций. В результате, де-факто, арсенал хозяйственных возможностей муниципальных образований ограничивается учреждением только унитарных предприятий, сама форма которых исключает межмуниципальную кооперацию.

Развитие межмуниципальной хозяйственной кооперации сдерживают и существующие в российском законодательстве ограничения для органов публичной власти по формированию имущественных взносов в уставной капитал учреждаемых ими хозяйствующих   субъектов. Все возможные формы отчуждения муниципального имущества в пользу межмуниципальных организаций требуют по закону проведения открытых публичных торгов. Учитывая, что обособление   муниципального имущества с целью его передачи юридическим лицам в соответствии со ст. 217 ГК РФ может осуществляться только в порядке, предусмотренном федеральным законом о приватизации, в результате конкурсов или торгов имущество может перейти в собственность любого покупателя, и совершенно не обязательно – межмуниципальной организации.

Наконец, возможности безвозмездной передачи земельных участков муниципальным организациям также ограничены. Земельный кодекс РФ (ст.36), предусматривает возможность безвозмездной передачи только тех земельных участков, на которых расположены здания, строения, сооружения общественных организаций инвалидов, религиозных организаций или, если эти здания используются для благотворительных целей.

Похожие ограничения существуют и в части передачи имущества в безвозмездное пользование межмуниципальным фондам или автономным некоммерческим организациям. Заключение и договоров безвозмездного пользования, и договоров аренды, и иных договоров, предусматривающих переход прав владения или пользования муниципальным имуществом может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов (ст. 17.1 ФЗ от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции»). Таким образом, развитию форм межмуниципальной хозяйственной кооперации в России мешают нестыковки действующего законодательства о местном самоуправлении с нормами гражданского законодательства.

Введение в законодательство о приватизации и в законодательство о конкуренции исключений из общего порядка передачи муниципального имущества для межмуниципальных организаций (по аналогии, например, с необязательностью проведения открытых торгов для продажи гражданам муниципальных жилых помещений), могло бы разрешить возникшие проблемы. Естественно, для этого в законе нужно четко прописать условия и процедуры (гарантийные механизмы), при которых создаются межмуниципальные организации и им передается муниципальное имущество.

При реализации проектов развития городских агломераций отсутствие законодательных формулировок придется компенсировать организационной помощью со стороны региональных и федеральных органов власти. При этом модель управления агломерацией может оказаться достаточно тяжеловесной и может давать сбои.

Административно-управленческие риски:
Существует опасность перекоса полномочий в сторону субъекта Федерации при организации схемы управления агломерацией. Это может привести к отсутствию инициативы или непониманию со стороны отдельных представителей муниципальных властей, которые, как правило, не осознают преимущества такого сотрудничества или не готовы сталкиваться с организационными сложностями по его созданию.

Перекос полномочий в сторону муниципальных образований может привести к неэффективным, неоптимальным решениям, связанным с недостаточной квалификацией муниципальных кадров, особенно в небольших муниципалитетах, с их неготовностью решать сложные межмуниципальные задачи.

Реализация проектов развития агломераций потребует слаженных действий всех уровней власти. Эксперимент Минрегиона России в пилотных территориях позволит наработать, обобщить и в последующем распространить практику создания и развития городских агломераций.

Алексей Логинов
Автор записи
Cпешу чувствовать и жить. Голоден до знаний. Идеалист, верю в первичность духа. Очень много планов и проектов, поэтому ищу настоящих единомышленников. Многогрешен, могу понять, но не всегда простить, особенно лицемеров и предателей. Вижу свой блог как площадку для обмена конструктивными мнениями и общения с друзьями со всего мира. Ценю в людях объективность, надежность, инициативность, компетентность, критичность, искренность, последовательность, решительность. Искренне рад Вам на страницах моего блога, если Вы пришли не с камнем за спиной.